sabato 12 maggio 2018

Non è una flat tax ma è a rischio incostituzionalità

Secondo le notizie di stampa ci sarebbe un accordo di massima, tra le forze politiche del nascente governo, sulla riforma dell’Irpef in direzione di una “flat tax” (che in realtà non sarebbe più tale) corretta da una seconda aliquota sui redditi superiori a una certa soglia.
Riporta ad esempio il quotidiano “La Repubblica” del 12 maggio a pag. 6: “La ‘quasi’ flat tax, un compromesso tra le tre aliquote proposte dai grillini e l’aliquota unica brandita dalla Lega, ha due aliquote Irpef del 15 e del 20 per cento invece delle attuali cinque... ed ha un carattere ‘familiare’, cioè nel caso ci siano due partner questi pagheranno le tasse sulla somma dei rispettivi redditi e non separatamente come avviene oggi. Il piano prevede che si debba pagare con una aliquota del 15 per cento sul reddito familiare fino a 80 mila euro lordi e il 20 per cento sopra gli 80 mila”. 
Il problema della progressività verrebbe risolto “introducendo una deduzione ‘discendente' per abbattere l’imponibile” pari a 3000 euro per ogni componente del nucleo fino a 35 mila euro, solo per i familiari a carico tra 35 e 50 mila euro, mentre nessuna deduzione spetterebbe superati i 50 mila euro di imponibile familiare. Inoltre, per superare il problema rappresentato dal fatto che la deduzione di 3000 euro peggiorerebbe la situazione di chi oggi, usufruendo delle detrazioni di lavoro dipendente e pensione, non paga imposta fino a circa 8000 euro di imponibile, verrebbe introdotta una clausola di salvaguardia per garantire ai contribuenti meno abbienti almeno la parità di trattamento rispetto al regime attuale.
Questa configurazione ricalca quella prevista dal disegno di legge presentato dalla Lega nella trascorsa legislatura, riguardo al quale avevo segnalato en passant qualche criticità nel mio Dalla crisi dell’Irpef alla flat tax, pp. 42-43: 
  
   “... quest’ultimo [n.d.a: il disegno di legge] prevede infatti che, per i redditi superiori a 50 mila euro, si applichi l’aliquota del 15 per cento senza alcuna deduzione, in potenziale contrasto con l’esigenza di un andamento progressivo del tributo per ogni ammontare di reddito. L’imposta si comporterebbe alla stregua di quanto accade in Ucraina e in Russia, che concedono la personal allowance soltanto fino a un certo livello di reddito, poi ritirandola del tutto; per redditi superiori l’imposta avrebbe dunque un andamento sempre proporzionale, dato che l’aliquota media coinciderebbe con quella marginale. 
     Inoltre, la modesta soglia fissata nella suddetta proposta di legge per la deduzione personale (3000 euro), laddove spettante, non sarebbe in grado di tutelare efficacemente il minimo d’esistenza, con effetti distributivi avversi e incremento delle disuguaglianze, accentuati dalla scelta di un’aliquota assai inferiore alla minore aliquota Irpef oggi vigente (23 per cento), in parziale controtendenza rispetto ai Paesi che hanno sostituito una flat-rate tax alle precedenti imposte ad aliquote progressive: la maggior parte di essi si è infatti assestata in un intorno della più bassa aliquota marginale, mentre alcuni hanno optato per un’aliquota intermedia tra la minima e la massima.
     Ancora, nella citata proposta di legge non si comprendono le ragioni per il mantenimento in vita, attraverso una clausola di salvaguardia, del vigente sistema di detrazioni per i redditi di lavoro dipendente, autonomo e pensione, finalizzato ad azzerare l’imposizione.  Rimarrebbero infatti in vigore le detrazioni previste dal’art. 13 del Tuir, nonché tutte le altre deduzioni e detrazioni oggi contemplate dal testo unico, se più favorevole rispetto alla nuova imposta ad aliquota unica con deduzione pari a 3000 euro. Logica vorrebbe, invece, che venisse stabilita una soglia esente uguale per tutti, finalizzata alla detassazione dei redditi di sussistenza, almeno pari a quella oggi prevista per i redditi di lavoro dipendente”.


Rispetto alla situazione descritta, la previsione di una seconda aliquota (del 20 per cento) sui redditi familiari superiori a 80 mila euro avrebbe a prima vista l'effetto di rendere più percepibile la progressività dell’imposta, rendendola più in linea con quanto prescrive l’art. 53 secondo comma della Costituzione.
Un’imposta ad aliquote progressive per scaglioni (15 per cento fino a 80 mila euro, 20 sul reddito eccedente), applicata al reddito familiare anziché a quello individuale, presterebbe tuttavia il fianco a un diverso tipo di censure, fondate sull’art. 3 e l’art. 53 della Costituzione, cioè sul principio di uguaglianza tributaria. A parità di capacità contributiva, infatti, sarebbero trattate in modo deteriore le coppie sposate rispetto ai single e alle coppie non sposate. Il cumulo dei redditi della coppia farebbe infatti scattare, ad un certo punto, la più elevata aliquota del 20 per cento, che invece non si applicherebbe considerando i redditi dei singoli individui separatamente. Ci si troverebbe insomma in una situazione del tutto analoga a quella che portò la Corte Costituzionale a dichiarare l’incostituzionalità del cd. “cumulo dei redditi”, secondo il quale ai fini della dichiarazione e del calcolo dell’imposta personale i redditi della moglie dovevano essere cumulati a quelli del marito (sentenza n. 179 del 1976).
La Corte in quell’occasione affermò tra l’altro quanto segue:


"Si sostiene, riportandosi alle disposizioni ed ai principi di cui all'art. 53 della Costituzione, che il legislatore abbia dettato le norme in questione presupponendo o presumendo: che la capacità contributiva di due persone, coniugi non separati, sia in concreto superiore a quella delle stesse due persone che non siano coniugi, a causa della riduzione delle spese generali, della collaborazione e dell'assistenza reciproca, ecc., e che il marito, come capo della famiglia abbia la materiale disponibilità dei redditi della moglie non separata; e ritenendo di dover tutelare l'esigenza che l'IRPEF, sia applicata sul reddito complessivo del soggetto, tenendosi conto della concreta attitudine di questo a concorrere alle spese pubbliche, e l'esigenza che siano impedite evasioni di imposta attraverso fittizie intestazioni di beni e fittizie attribuzioni di redditi da un coniuge a favore dell'altro. 
Nella sostanza la tutela di tali esigenze merita di essere approvata. Però non si può fare a meno di osservare che le due presupposizioni o presunzioni non sono invocabili perché la convivenza dei coniugi indubbiamente influisce sulla capacità contributiva di ciascuno di essi, ma non è dimostrato né dimostrabile, anche per la grande varietà delle possibili ipotesi e delle situazioni concrete (caratterizzate, tra l'altro, dalla esistenza di figli), che in ogni caso per tale influenza si abbia un aumento della capacità contributiva dei due soggetti insieme considerati; e perché, tranne le ipotesi in cui in fatto sia il marito a poter disporre del reddito di entrambi, e quelle in cui de iure ciò avviene, di regola i redditi sono prodotti separatamente e tenuti distinti ed anche quando siano posti in comune, non è solo il marito a poterne disporre ma lo sono entrambi i coniugi, con un grado maggiore o minore di autonomia a seconda dei casi; e che, comunque, la posizione di capo famiglia attribuita al marito può apparire, sotto certi aspetti, di incerta conformità a Costituzione e ad ogni modo risulta superata dalla riforma del diritto di famiglia. 
E del pari si deve rilevare che alle esigenze sopraddette con le norme in questione non è stata data adeguata e razionale tutela perché, a parte il fatto che all'applicazione dell'imposta sul reddito complessivo di entrambi i coniugi si perviene attraverso un sistema normativo che va anche contro altre disposizioni costituzionali, si è posto in essere nei confronti dei coniugi conviventi un trattamento fiscale più oneroso rispetto a quello previsto per conviventi non uniti in matrimonio (che vengono assoggettati separatamente all'imposta, pur beneficiando degli eventuali vantaggi connessi o conseguenti alla vita in comune). 
Ed infine c'è da considerare che la mancata tutela egualitaria dei coniugi non è il riflesso o il correlato della esistenza di norme dettate a garanzia dell'unità familiare. Ché anzi è possibile riscontrare, anche per la normativa risultante dalla riforma tributaria, una scelta di politica legislativa che anche a non volerla ritenere in contrasto con gli interessi tutelati dall'art. 31 della Costituzione, di certo non può dirsi dettata in favore della famiglia legittima”.

Insomma, se la flat tax - cioè un’imposta ad aliquota unica con esenzione dei redditi minimi - appare tendenzialmente neutrale rispetto alla scelta dell’unità impositiva (individuo o nucleo familiare), dato che il carico fiscale complessivo non muta considerando i redditi individuali o il reddito familiare, la scelta di un’imposta ad aliquote progressive applicata al reddito familiare determinerebbe con ogni probabilità una pronuncia di incostituzionalità per violazione del principio di capacità contributiva e uguaglianza tributaria, anche perché, come faceva capolino nel brano della Corte testé riportato, ad essere trattata in modo deteriore sarebbe paradossalmente proprio la famiglia legittima, che semmai a norma dell’art. 31 Cost. andrebbe agevolata.




giovedì 4 gennaio 2018

Rivalsa obbligatoria del prezzo dei sacchetti per la spesa: non è una tassa ma a che serve?

Contrariamente a quanto affermato da molti mezzi di informazione, quella sui sacchetti biodegradabili per l’ortofrutta non è una tassa o una misura tributaria, semmai una “prestazione imposta in base alla legge” (art. 23 Cost.). 
Non è infatti prevista una destinazione dell’introito all’ente pubblico o il suo utilizzo per servizi pubblici: il prezzo dei sacchetti, da riaddebitare obbligatoriamente ai consumatori, va a formare i ricavi del rivenditore e non deve certo essere riversato all’erario. E’ appunto un caso di prestazione patrimoniale imposta non avente natura tributaria: i consumatori rimangono incisi dalla rivalsa del prezzo dei sacchetti, subendo una decurtazione patrimoniale, ma lo scopo non risiede nel finanziamento della spesa pubblica né sta a fronte di un servizio pubblico reso al singolo (come appunto accade nelle “tasse”). Si tratta semmai di una componente del prezzo dei beni acquistati dai consumatori di alimenti, che anziché essere lasciata al funzionamento delle logiche del mercato è oggetto di una norma imperativa. 
L’art. 9-bis della L. 123/2017 opera in due direzioni. 
Da un lato vieta l’utilizzo dei normali sacchetti di plastica per confezionare gli alimenti, consentendo soltanto l’uso di sacchetti ultraleggeri di plastica biodegradabile per la pesatura di frutta, verdura, pane, etc. 
Dall’altro vieta però ai rivenditori di distribuire gratuitamente i sacchetti biodegradabili (gli unici utilizzabili dal 1.1.2018) e impone che gli stessi siano pagati dai consumatori, visto l’obbligo di rivalsa che dovrà risultare dallo scontrino o fattura d’acquisto delle merci o dei prodotti imballati. 
Curiosamente, non si prevede la rivalsa sui consumatori del “costo” di acquisto dei sacchetti sopportato dal rivenditore, ma la separata indicazione del "prezzo di vendita per singola unità”, il che rende legittima sia l’applicazione un ricarico che - direi - una vendita dei sacchetti sottocosto (che non sarebbe equivalente a una "distribuzione a titolo gratuito”).
Ma qual è la finalità della norma? Pare sia quella di sensibilizzare i consumatori sui “costi sociali” dell’utilizzo di materiali inquinanti (anche i sacchetti biodegradabili contengono plastica e comportano costi di smaltimento), ma logica vorrebbe che la prospettiva del pagamento inducesse i consumatori a usare materiali alternativi per gli imballaggi, ipotesi che appare per ora abbastanza incerta (uso di imballaggi in carta? o che altro?), e comunque non facilmente gestibile da rivenditori e consumatori.
Il pagamento dei sacchetti di plastica da parte dei consumatori avrebbe un senso se servisse a scoraggiare l’uso di materiali inquinanti, per favorire altri materiali più ecosostenibili, ma fino a quel momento appare una misura davvero singolare, utile solo a irritare l’opinione pubblica, che ha la sensazione di pagare un balzello aggiuntivo. 
Far pagare le esternalità negative delle produzioni o dei consumi inquinanti, come nelle imposte pigouviane, ha un senso quando l’onere è posto a carico di chi è responsabile dell’inquinamento, ma nel caso dei sacchetti per gli alimenti i consumatori non sono responsabili di alcunché, non avendo alternative plausibili di confezionamento né trattandosi di consumi voluttuari o superflui da cui ci si può astenere. Inoltre, la rivalsa ha il solo effetto di manlevare dal costo i rivenditori di alimenti (integrando i loro ricavi), cioè proprio i soggetti che esercitano l’attività lucrativa che impone oggettivamente l’uso dei sacchetti per la spesa, e che potrebbero ricevere un indebito arricchimento dalla rivalsa, nella misura in cui il costo dei sacchetti fosse già compreso nei prezzi delle merci, che dubito saranno ritoccati al ribasso per tener conto dell’obbligo di rivalsa analitica in vigore dal 1° gennaio.
Questa misura non è invece di per sé in grado - come si è sospettato -  di favorire le imprese operanti nel settore dei sacchetti biodegradabili, che semmai sono favorite dall’aver messo fuori legge i sacchetti di plastica tradizionali o altri materiali non consentiti: la produzione di queste imprese sarebbe infatti attivata allo stesso modo anche senza obblighi di rivalsa sui consumatori dei costi dei sacchetti della spesa, cioè anche qualora questi costi restassero a carico dei rivenditori (salvo comunque traslarli a valle inglobandoli forfettariamente nei prezzi al dettaglio delle merci).
La singolarità e le perplessità sugli effetti della misura mi sembrano infine accentuate da un’altra considerazione: perché introdurre una norma dirigistica che interviene in un rapporto interprivatistico, riguardante le decisioni dei supermercati e rivenditori in genere di traslare sul prezzo dei prodotti il costo di un particolare tipo di imballaggi (sacchetti ultraleggeri per il confezionamento di alimenti sfusi da pesare), peraltro poco inquinanti e tendenzialmente privi ad oggi di plausibili alternative, quando invece nel caso dei numerosissimi prodotti già confezionati che utilizzano imballaggi in plastica il costo ad essi relativo non è separatamente evidenziato e dunque il consumatore non ne è consapevole?

lunedì 20 novembre 2017

Tassare le sigarette elettroniche per tutelare la salute o il gettito?

La Corte Costituzionale ha il non facile compito di esaminare il corretto uso della discrezionalità legislativa, verificando se questa è per caso stata esercitata in contrasto con i parametri costituzionali, in modo discriminatorio, incoerente e così via. 
Ma il "giudice delle leggi" dovrebbe almeno evitare di argomentare esso stesso in modo manifestamente irragionevole, con impiego di motivazioni contraddittorie, come accaduto con la recente sentenza n. 240 del 2017, con cui è stata salvata la norma che estende alla vendita delle sigarette elettroniche - sostanze liquide aromatiche senza nicotina - lo stesso  regime delle accise sulla produzione e vendita dei tabacchi lavorati.

In una recentissima occasione, peraltro, i giudici costituzionali (relatore, anche allora, Giuliano Amato) avevano deciso diversamente, affermando l’illegittimità della norma che sottoponeva a imposta di consumo la commercializzazione di prodotti non contenenti nicotina e idonei a sostituire il consumo dei tabacchi lavorati.

La sentenza n. 83 del 2015 ha infatti ravvisato la «intrinseca irrazionalità della disposizione che assoggetta ad un’aliquota unica e indifferenziata una serie eterogenea di sostanze, non contenenti nicotina, e di beni, aventi uso promiscuo», tenuto conto che «mentre il regime fiscale dell’accisa con riferimento ai mercato dei tabacchi trova la sua giustificazione nel disfavore nei confronti di un bene riconosciuto come gravemente nocivo per la salute e del quale si cerca di scoraggiare il consumo, tale presupposto non è ravvisabile in relazione al commercio di prodotti contenenti “altre sostanze” diverse dalla nicotina, idonee a sostituire il consumo del tabacco, nonché dei dispositivi e delle parti di ricambio che ne consentono il consumo».

Per la Corte l’imposta sui tabacchi si giustifica dunque come tributo extrafiscale, introdotto per  scoraggiare il consumo di sostanze nocive per la salute: l’obiettivo del legislatore è raggiunto se l’ammontare dell’accisa è tale da scoraggiare le persone all’acquisto e al consumo di tabacchi. Un tributo di questo tipo non si prefigge l’obiettivo di massimizzare il gettito, anzi paradossalmente raggiunge il suo massimo risultato quando le entrate, insieme al consumo del tabacco, si azzerano.

Il legislatore, dopo la dichiarazione di incostituzionalità, non si è però arreso, e ha reintrodotto l'accisa sui tabacchi lavorati (nella misura ridotta del 50 per cento) anche sulle sostanze liquide da inalazione senza nicotina, le cosiddette sigarette elettroniche, con una norma che ha sollevato analoghi dubbi di legittimità costituzionale (data l’irragionevole equiparazione al tabacco di prodotti privi di nicotina, in contrasto con la ricordata ratio dell’imposta e il suo obiettivo di scoraggiare il consumo di prodotti nocivi). Ma stavolta la Corte ha deciso diversamente, sulla base di argomenti, svelati nell’ultima parte della sentenza, che lasciano interdetti. 

Per la Corte «l’imposta di consumo in questione – la cui finalità primaria è data dal recupero di un’entrata erariale (l’accisa sui tabacchi lavorati) erosa dal mercato delle sigarette elettroniche – non contrasta con il principio di capacità contributiva di cui all’art. 53 Cost., anche nella parte in cui assoggetta i liquidi privi di nicotina alla medesima aliquota impositiva dei liquidi nicotinici. Essa, infatti, colpisce beni del tutto voluttuari, immessi in consumo dai fabbricanti e dai produttori, che per ciò stesso dimostrano una capacità contributiva adeguata, così come i consumatori finali sui quali viene traslata l’imposta. D’altronde, al legislatore spetta un’ampia discrezionalità in relazione alle varie finalità alle quali s’ispira l’attività di imposizione fiscale, essendogli consentito, sia pure con il limite della non arbitrarietà, di determinare i singoli fatti espressivi della capacità contributiva che, quale idoneità del soggetto all’obbligazione di imposta, può essere desunta da qualsiasi indice rivelatore di ricchezza. Nondimeno, la finalità secondaria di tutela della salute propria dell’imposta di consumo, che già di per sé giustifica l’imposizione sui prodotti nicotinici, legittima anche l’eventuale effetto di disincentivo, in nome del principio di precauzione, nei confronti di prodotti che potrebbero costituire un tramite verso il tabacco».

Insomma, la Corte da un lato considera l'accisa sui tabacchi un tributo pigouviano, non finalizzato a reperire entrate ma volto a eliminare le conseguenze dannose del fumo derivante dalla combustione del tabacco e dalla nicotina, ma dall’altro mette a fondamento della propria ratio decidendi l'esigenza di contrastare l’erosione del gettito prodotta dalle sigarette elettroniche, senza rendersi conto (?) che attribuire all’imposta sulle sostanze liquide non nicotiniche la “finalità primaria" di recupero di un’entrata erariale contrasta in modo insanabile con l’affermata natura extrafiscale dell’accisa sui tabacchi, il cui obiettivo non è il gettito ma la tutela della salute. 
Che senso ha tassare dei comportamenti alternativi al consumo di tabacco, se è questo che si vuole scoraggiare? 

Per giustificare l’imposta sulle sigarette elettroniche alla luce del principio di capacità contributiva la Corte è poi costretta a evocare le vecchie imposte suntuarie, sulle spese di lusso, ritenendo tali - in modo grottesco - le sigarette elettroniche (in un contesto in cui, diversamente da quello pre-moderno in cui trovavano applicazione le imposte suntuarie, tutti i consumi scontano l’Iva e a monte hanno scontato l’imposta sul reddito).

Infine, dopo aver inspiegabilmente degradato a "finalità secondaria" dell’accisa la tutela della salute (ma la sentenza 83/2015 non aveva affermato che l'accisa "trova la sua giustificazione nel disfavore nei confronti di un bene riconosciuto come gravemente nocivo per la salute e del quale si cerca di scoraggiare il consumo”?), la Corte prova a puntellare il ragionamento richiamando il principio di precauzione, che giustificherebbe un’imposizione su prodotti che potrebbero costituire un tramite verso il tabacco. 

Le evidenze empiriche sembrano però suggerire che le sigarette elettroniche senza nicotina costituiscono un’alternativa non nociva (o di gran lunga meno nociva) al consumo di tabacco, non già un viatico per passare prima o poi al fumo tradizionale. Quello della Corte è un modo di argomentare che ricorda quello secondo cui le droghe leggere costituiscono l’anticamera delle droghe pesanti, ma sembra in realtà solo strumentale all’obiettivo di tutelare le entrate dello Stato. 

La spiacevole impressione che la sentenza trasmette è che per i giudici costituzionali la tutela della salute sia meno importante della salvaguardia del gettito, che esso sì non deve - è il caso di dirlo - “andare in fumo”.

sabato 22 luglio 2017

L'aliquota ottimale e la ricerca del Sacro Graal

Nel recente dibattito sulla flat tax è stata avanzata un’obiezione incentrata sull’ottimalità dell'imposta. 
Perché si dovrebbe voler preferire un’imposta ad aliquota piatta, anziché ad aliquote graduate, e perché mai l’aliquota dovrebbe essere fissata al 25 per cento e non, invece, al 15, al 20, al 35 per cento o a una diversa altezza?

La questione di quale sia la “ottimale" scala e altezza delle aliquote ha a che fare con un problema di efficienza della tassazione, giacché si propone di ricercare le aliquote meno distorsive sui comportamenti di produttori e consumatori. 
La teoria dell’Optimal Taxation, a partire da Mirlees (ma prima ancora con Ramsey), ha cercato di fornire una risposta mettendo in relazione le aliquote alla diversa capacità degli individui, alle loro preferenze e funzioni di utilità, alla distribuzione ed elasticità dei redditi, alle caratteristiche personali come età, genere, salute, istruzione ricevuta, etc. (“tagging”), alla funzione redistributiva desiderata, e altro ancora.

I risultati raggiunti sono stati sorprendenti: alcuni lavori hanno dimostrato l’ottimalità di una flat tax con un sussidio universale agli individui meno dotati (più poveri), un po’ come accade nella proposta dell’Istituto Bruno Leoni. Altri studi invece suggeriscono l’ottimalità di una struttura con aliquote marginali più elevate sugli individui ad alto reddito, specie nei casi in cui esista una forte disuguaglianza nella distribuzione delle capacità tra gli individui (che non si conosce, e viene approssimata dai loro redditi effettivi). 

I risultati sono in ogni caso assai controversi, e per questo è difficile trasferire i risultati della teoria alle tax policy, anche se si può riscontrare nell’ultimo trentennio una generalizzata tendenza alla riduzione delle aliquote marginali più elevate e a un appiattimento delle tax schedules

Incertezza e complessità insite nell’optimal taxation non sono però l’unica ragione della sua dubbia utilità concreta. Il fatto è che l’efficienza o la mancanza di distorsioni non sono l’unico parametro che viene in rilievo nelle decisioni di politica tributaria: entrano infatti in gioco altri valori, come l’equità orizzontale (cioè la parità di trattamento tra redditi di pari ammontare, indipendentemente dalla fonte del reddito o dagli status dell’individuo), l’opportunità di utilizzare in certi frangenti il principio del beneficio, la difficoltà di proporre all’opinione pubblica soluzioni controintuitive e che non verrebbero comprese.

I tributi meno distorsivi in assoluto sono ad esempio le lump-sum taxes, come il testatico o focativo: un’imposta in misura fissa uguale per tutti i contribuenti. E’ evidente che un tributo di questo tipo non sarebbe oggi tollerabile, dopo che nella letteratura economico-giuridica e nella prassi costituzionale ha fatto ingresso il principio della capacità contributiva (ability principle) come presupposto e parametro della tassazione.
O si pensi all'approdo, indiscusso, cui l’optimal taxation è giunta con riguardo all’adozione di un’aliquota zero sui redditi di capitale, difficilmente digeribile sul piano dell’equità e della parità di trattamento rispetto ai redditi di lavoro.

Alla domanda se un’imposta con aliquota piatta (e con esenzione dei redditi minimi e sussidio per gli incapienti) sia un modello impositivo ottimale non si può dunque dare un’univoca risposta, così come non lo si può dare per nessuna scala di aliquote progressive. 

Sarebbe però sbagliato rigettare per questa sola ragione l’ipotesi: come osservato, la lezione dei modelli di Mirlees ed altri è che “proposals for a flat tax are not inherently unreasonable. In part this is due to the many sources of uncertainty that make it hard to pin down an optimal marginal tax schedule. But it is also due to the suggestive evidence that simulations can lead to optimal tax schedules that are near, both in terms of tax rates and welfare impacts, to a flat marginal tax schedule. If a flat marginal tax schedule has benefits outside the model, such as administrative semplicity, enforceability, and transparency, the case for it is strengthened” (Mankiw, Weinzierl, Yagan, Optimal Taxation in Theory and Practice, 2009).

A ciò si può aggiungere, guardando al caso italiano, quanto segue:

a) vi è una grossolana e sempre più intollerabile, sul piano dell’uguaglianza tributaria e dell’equità orizzontale, disparità tra redditi fondati sul capitale, tassati con miti aliquote proporzionali (peraltro tutte diverse tra loro!) od esentati, e redditi di lavoro che pagano aliquote progressive;

b) l’Irpef progressiva sui redditi di lavoro (perdonatemi, ma non riesco più a chiamarla "sul reddito complessivo") è già ad aliquota marginale proporzionale, cioè flat, su redditi superiori a 75 mila euro, ma in realtà in buona sostanza già a partire da 28 mila euro. Tutta la progressività si gioca sui primi tre scaglioni, e si scarica sui redditi medio-bassi (sarà ottimale questa struttura?);

c) l’aliquota è già flat, cioè proporzionale, per una lunga serie di redditi: agrari (oggi addirittura esentati), da locazioni di lungo o breve periodo, su interessi e proventi finanziari, su capital gains (tassati al 26 per cento, ma affrancabili con aliquote simboliche, oppure esenti se di lungo periodo - PIR), su plusvalenze immobiliari (quando non esentate). E ancora su redditi derivanti da attività, come quelli degli autonomi “minimi” o di imprenditori individuali e società di persone che possono optare per l’aliquota societaria del 24 per cento, rinviando sine die o evitando del tutto il prelievo progressivo. E poi sui carried interest (elementi della retribuzione di individui ad altro reddito), sui redditi percepiti da soggetti non residenti, su titolari di alti redditi che trasferiranno la residenza in Italia (questi pagheranno una lump-sum, cioè - paradossalmente! - un’imposta ottimale), forse a breve sui pensionati emigrati in Italia da altri Paesi, etc.

d) non vi è un'esenzione generalizzata del “minimo vitale” né alcun sussidio agli incapienti;

e) vi sono assai pochi individui che dichiarano redditi elevati, anche perché i titolari di redditi veramente elevati li conseguono di solito nella forma di redditi immobiliari, capital gains, etc. o li “mascherano” in strutture societarie o trust utilizzati per attività di godimento;   

f) il sistema si è formato per stratificazioni successive che rendono illeggibili le aliquote effettive e quelle marginali, e che ne hanno aumentato la complessità e le distorsioni.

In questa situazione, il passaggio a una flat tax con imposta negativa e/o sussidio agli incapienti non appare - a maggior ragione - affatto irragionevole. Al contrario l’obiezione centrata sulla presunta "non ottimalità” è mal posta, sia perché una tale obiezione può essere mossa a qualsiasi struttura delle aliquote, sia perché l’efficienza non è l’unico parametro cui devono e possono, per ragioni di fattibilità politica, conformarsi gli ordinamenti tributari.

Detto questo, ci si potrebbe però chiedere perché mai, anche ad ammettere un’aliquota flat, dovrebbe essere “ottimale” o comunque preferibile un tasso d’imposta del 25 per cento, anziché, ad esempio, del 15 o del 35. Ora, premesso che la scelta dell’aliquota (o delle aliquote) è una scelta eminentemente politica - come visto l’optimal taxation è solo di parziale aiuto - che dipende in buona parte da vincoli di gettito e preferenze redistributive, data l'attuale situazione italiana la scelta dell’aliquota unica (sempre che si volesse adottare il modello della flat-rate tax) deve tendenzialmente rispettare una serie di vincoli che orientano razionalmente la scelta. E cioè:

1) un primo vincolo alla fissazione dell’aliquota dipende dal livello della deduzione e della fascia esente. Difficilmente questa può essere abbassata rispetto all’attuale livello di esenzione fissato per lavoro dipendente e pensione, cioè sul “minimo vitale” oggi consolidato. Inoltre con l’aliquota unica l’effetto di progressività si ottiene con le deduzioni alla base, dunque queste devono essere sufficientemente elevate anche per non correre rischi di una declaratoria di incostituzionalità;

2) la transizione alla flat tax non può avvenire a parità di gettito, giacché tutti devono avvantaggiarsene. Altrimenti a guadagnare sarebbero solo i titolari di redditi bassi e (in misura maggiore) di redditi elevati, con aggravamento della posizione della classe media, e impossibilità di ottenere il consenso su una simile proposta;

3) se deve avvenire riducendo il gettito, e soprattutto la pressione sul lavoro per tutti i livelli di reddito, la riduzione non può però essere tale da mettere in discussione la tenuta dei conti pubblici. La riduzione deve cioè poter essere coperta con revisioni/tagli di spesa di entità plausibile (sappiamo quanto sia difficile ridurre la spesa pubblica italiana), oppure con spostamento del prelievo su altri cespiti;

4) tra i vantaggi della flat tax - in termini di eliminazione di arbitraggi e uso “elusivo” di strutture intermedie - vi è appunto l’unificazione delle aliquote per le diverse categorie di reddito, che oggi (o almeno le principali) passano in un intorno del 21-26 per cento, nonché con l’allineamento all’aliquota sul reddito societario, fissata dal 2017 al 24 per cento;

5) a loro volta le aliquote sul reddito societario e quella sui redditi di capitale sono esposte alla concorrenza internazionale, dunque non possono essere elevate se non col rischio di un deflusso di capitali;

6) l’aliquota, per produrre un incentivo al lavoro sulla maggior parte degli individui, deve tener conto (se possibile essere inferiore) dell’attuale aliquota marginale media, che se non sbaglio è di poco superiore al 27 per cento.

Insomma, in un delicato tentativo di contemperare equità, efficienza e vincoli di bilancio, l’aliquota del 25 per cento è certamente indicativa (non potrebbe essere diversamente, trattandosi di una scelta rimessa a un eventuale decisore politico), ma dovrà comunque essere fissata in un suo intorno:  ecco perché non potrà essere del 15 o del 35 per cento, come qualcuno si è chiesto col fine di insinuare l'arbitrarietà dell'indicazione.

mercoledì 19 luglio 2017

Flat tax, solo ideologia?

Il dibattito fin qui sviluppatosi sulla Flat tax e sulla proposta dell’Istituto Bruno Leoni ha registrato variegate opinioni, sia favorevoli che contrarie: tra queste ultime, alcune hanno evidenziato specifici “limiti” della proposta (ad esempio il suo carattere indeterminato in alcuni aspetti, come nel finanziamento degli enti locali o nel decalage delle deduzioni familiari). 
Altre invece hanno rigettato con fastidio l’idea della progressività per deduzione, per una presunta superiorità assiologica della progressività ad aliquote graduate, o sulla base dell’argomento (fallace) incentrato sull’art. 53 comma 2 della Costituzione (che richiede generici “criteri” di progressività, oltretutto riferiti al “sistema tributario” e non alle singole imposte). 
Altre ancora hanno posto in dubbio, in modo legittimo e con sano realismo, la fattibilità politica di un disegno del genere, dato che lo stesso si regge soltanto sul presupposto di una contestuale riduzione di spese nell’ordine (non lieve) di 25 miliardi annui.
Da ultimo, la Flat tax in generale, e la declinazione che ne ha dato l’IBL in particolare, è stata derubricata a modello impositivo puramente ideologico, ad “atto di fede” non razionalizzabile e dunque nemmeno comprensibile con strumenti “scientifici”. Si è rilevato in specie l’impossibilità di dimostrare l’ottimalità di una flat tax, a riprova del carattere meramente ideologico (ultraliberale) della proposta (così, da ultimo, Alberto Bisin, Tutti i limiti della flat tax, in Repubblica del 19 luglio 2017).
Quest'ultimo tipo di obiezione non è affatto una novità. Come osservavo in un recente scritto sull'argomento, il dibattito sulla flat tax appare ovunque fortemente polarizzato: se i promotori della flat tax, nel nostro come in altri paesi, tendono a esaltarne i vantaggi e le virtù salvifiche, sul versante opposto le critiche assumono sovente toni sdegnati, di demonizzazione o dileggio, concludendosi in un giudizio di inattuabilità, già in astratto, della transizione a una flat tax, e in una accusa di populismo per chi la sostiene.
La connotazione politico-ideologica che ha finito ovunque per assumere il dibattito sull’imposta piatta è per un verso logica e comprensibile: basti del resto scorrere i resoconti storici sulle polemiche che hanno accompagnato in molti Paesi la transizione dalle imposte sul reddito ottocentesche e proporzionali, a quelle novecentesche ad aliquote (ad un certo punto anche fortemente) progressive. Il dibattito proporzionalità vs. progressività è stato ovunque un dibattito acceso su temi sensibilissimi per l’opinione pubblica: quanto cioè fosse giusto far concorrere gli individui più abbienti, arricchitisi enormemente in frangenti storici in cui le imposte sul reddito non esistevano o avevano aliquote simboliche, a fronte dei nuovi impegni di spesa assistenziale assunti dagli Stati sociali.
Il processo di rimozione che oggi diversi commentatori sembrano assumere nei confronti della flat tax, ancorché nella declinazione welfarista che ne ha dato l’Istituto Bruno Leoni (che si prefigge di integrare il sistema tax and benefit in un unico strumento: un’imposta ad aliquota unica con integrazione - sussidio - dei redditi inferiori a un livello di sussistenza “minimo vitale” e imposta negativa sulla differenza tra quel livello e il totale delle deduzioni accordate su base familiare), non pare tuttavia particolarmente sensato e rischia paradossalmente di consolidare lo status quo del sistema fiscale italiano confermandone in modo fatalistico la irriformabilità.
Perché è sbagliata l’obiezione ideologica? Da un lato, la critica rivolta alla flat tax, e l’indimostrabilità della sua ottimalità, andrebbe allora rivolta anche al modello dell’imposta ad aliquote progressive: qual è il reale fondamento dell’utilità decrescente dei redditi di maggiore ammontare? Come si possono comparare le curve di utilità di diversi individui? Come e a che livello devono essere determinati gli scaglioni e le aliquote progressive? Senza contare, poi, che l’ottimalità delle imposte con aliquote graduate è stata seriamente messa in discussione dagli studi sull’Optimal Taxation (Mirlees e altri), secondo cui l’efficienza richiederebbe addirittura un andamento regressivo del prelievo sugli scaglioni più elevati.
L’obiezione ideologica è insomma ribaltabile anche sul “terreno avversario”, cioè nei confronti dell’imposta ad aliquote progressive, il cui contenuto “ideologico” è semmai ancora maggiore: come qualcuno ha rilevato in passato, una volta che si abbandona il principio di proporzionalità per quello di progressività ci si mette in navigazione in un mare in tempesta senza bussola e senza timone. 
In termini meno immaginifici: chi ci dice qual è il livello ottimale delle aliquote marginali sui redditi più elevati? Come si tiene conto dell’effetto-sostituzione che aliquote elevate inducono nei comportamenti individuali? E’ giusto o meno utilizzare aliquote quasi-confiscatorie, à la Piketty, per evitare il prodursi di rendite asseritamente ingiustificate? E come si fa ad evitare che, dato il principio di uguaglianza tributaria, vengano colpiti da aliquote proibitive anche redditi elevati ma pienamente meritati? Non vi sono risposte univoche a questi interrogativi, e la stessa progressività è stata spesso giustificata con generici richiami all’equità: il che però appunto non spiega perché sarebbe “equo" un prelievo differenziato su redditi di diverso ammontare, se non ricorrendo a una tautologia e dunque all’ideologia (e ovviamente alla teoria del sacrificio, affascinante quanto indimostrabile). 
Mi pare curioso, poi, che da un lato si accusi la flat tax di voler fare un “regalo ai più ricchi”, o di essere scarsamente progressiva, ma dall’altro si proponga (come fa Alberto Bisin) di abbassare le imposte sui redditi e di aumentare quelle sui consumi, che come noto hanno un effetto regressivo in quanto incidono maggiormente sui redditi dei soggetti meno abbienti. A meno che non si voglia proporre l’imposta progressiva sulla spesa complessiva, come quella teorizzata da Kaldor, di cui però non si sono mai avute applicazioni concrete per le sue insormontabili difficoltà progettuali. 
La seconda ragione che rende fuori luogo accusare la flat tax di possedere una base puramente ideologica è che tale accusa blocca la comprensione degli elementi di razionalità dell’imposta piatta, e il fatto che la desiderabilità di un cambiamento dipende in buona misura dal grado di soddisfazione per l’esistente. 
Il dirimpettaio in carne e ossa della flat tax e della progressività per deduzione con esenzione universale del minimo vitale non è, come forse qualcuno ancora pensa, la comprehensive income tax, l’imposta personale progressiva sul reddito complessivo, che è rimasta - specie in Italia - confinata nei dibattiti teorici, bensì un farraginoso e demenziale sistema di imposte speciali e proporzionali, con aliquote ogni volta diverse, sui redditi di categoria (dei terreni, dei fabbricati, dei capitali finanziari - interessi, dividendi e plusvalenze - di piccole imprese e lavoratori autonomi, di peculiari elementi della retribuzione percepiti da soggetti ad alto reddito, dei soggetti non residenti, di quelli impatriati per sfruttare regimi agevolativi, e così via), accanto a un’imposta speciale progressiva sui soli redditi di lavoro, che tassa pesantemente e in modo progressivo quelli  medio-bassi, e in modo proporzionale quelli elevati, in quella che è stata icasticamente chiamata una “progressività rovesciata”, con una aliquota marginale sostanzialmente piatta da 28 mila euro ad infinito.
Ecco, appunto, mi chiedo: dov’è l’ottimalità dell’Irpef odierna? Dov’è l’equità e l’attenzione per i più deboli in un sistema che concede l’esenzione del minimo vitale in modo selettivo, violando l’art. 53 primo comma della Costituzione sul principio di "capacità contributiva” (formula che come noto fu scelta perché la stessa consentiva di tutelare i redditi minimi dal prelievo fiscale)? Qual è la risposta data al problema degli incapienti, evidenziato da ultimo dal bonus 80 euro? Dov'è l’attenzione per il lavoro in un ordinamento che effettua una discriminazione qualitativa dei redditi alla rovescia, concedendo miti aliquote proporzionali ai capital income e tartassando con aliquote progressive i labour income già a partire da bassi ammontari? 
La flat tax, specie nella versione welfarista proposta dall’Istituto Bruno Leoni, risponde in modo razionale e non ideologico a molti di questi problemi: ripristina l’equità orizzontale tassando allo stesso modo tutti i redditi; esenta in modo universale i redditi minimi; sostiene gli incapienti con l’imposta negativa; integra i redditi inferiori al minimo con un sussidio; mantiene una ragionevole progressività migliorando l'indice di Gini rispetto alla situazione attuale; semplifica il sistema eliminando arbitraggi sulle aliquote, splitting dei redditi e intestazioni di comodo; consente il passaggio dall’individuo alla famiglia come unità impositiva; introduce elementi di efficienza oltre che di maggiore equità. E indica la perdita di gettito (non 100, ma 25-30 miliardi) da coprire con tagli di spesa, rinviando - senza inventare nulla - ai lavori dei commissari alla spending, non già con il ricorso a nuovo indebitamento o chiamando in aiuto l’ineffabile curva di Laffer.
Mi pare inoltre che una proposta del genere "inverta l’onere della prova": se ci sono in Italia dei fautori, come è giusto che sia, della comprehensive income tax, dell’imposta personale progressiva sul reddito complessivo, indichino delle strade per riformare l’Irpef, dicano chiaramente come tutelare i redditi minimi, come riassorbire le cedolari secche nella base imponibile Irpef, come combinare la tassazione alla fonte con la dichiarazione di questi redditi, che cosa fare delle tax expenditures e del problema degli incapienti, come attuare una reale progressività sui redditi davvero elevati, sgravando quelli medio-bassi, come ridurre l’elevato cuneo fiscale sul lavoro, come attuare la discriminazione qualitativa sui redditi di fonte patrimoniale, e così via.
Fino ad allora, della flat tax si potrà dire che non è realizzabile perché la spesa non si può toccare, o si potranno giustamente evidenziare specifiche criticità o difetti della proposta, che del resto è solo la base per una discussione. Mi sembra invece che rigettarla in toto in quanto "puramente ideologica” non faccia fare alcun passo avanti, condannandoci, aldilà delle intenzioni di chi la critica, allo status quo di un ordinamento tributario ingiusto e sempre più demenziale.

mercoledì 7 giugno 2017

L'imposta negativa sul reddito tra vantaggi reali e criticità presunte

Il bel libro di Stefano Toso, Reddito di cittadinanza o reddito minimo?, si sofferma tra l’altro sull’imposta negativa sul reddito, quale strumento con cui attuare “trasferimenti” subordinati alla “prova dei mezzi”, da integrare nell’ambito di un’imposta riformata in senso proporzionale (flat tax). 
Si tratta, come ricorda Toso, di uno strumento semplicissimo: “assegnare a tutti coloro il cui reddito è inferiore ad una determinata soglia un’integrazione pari ad una percentuale della differenza tra la soglia e il reddito definito ai fini fiscali. Il principio si applica, per simmetria, anche ai redditi superiori alla soglia, con la conseguenza di trasformare il sussidio in un tributo”.
La flat tax con imposta negativa è dunque uno strumento combinato di prelievo fiscale e di spesa, che risolve in radice il problema dell’incapienza. In buona sostanza, il cosiddetto “minimo vitale”, cioè il livello di esenzione al di sotto del quale l’imposta non si applica (in applicazione, è bene ricordare, del principio di capacità contributiva), diventa al tempo stesso la soglia massima entro la quale ricevere un sussidio dello Stato, ovvero una integrazione del reddito, secondo una delle possibili modalità attuative del cosiddetto “reddito minimo”.
In apparenza, l’imposta negativa riuscirebbe a coniugare il tratto dell“universalismo" (non essendo confinata a specifiche categorie sociali - anziani, disabili, disoccupati etc. - ma estesa all’intera platea dei cittadini-contribuenti) a quello di una “selettività” senza le controindicazioni caratteristiche della spesa sociale: il sussidio verrebbe erogato soltanto ai più poveri, ma senza stigma sociale, complicazioni amministrative, non take-up (mancata fruizione), disincentivi all’offerta di lavoro (atteso che un aumento del reddito non determinerebbe una perdita del sussidio di uguale importo, ma soltanto in misura pari all’aliquota fiscale).
Sennonché, osserva Toso, i vantaggi dell’imposta negativa sarebbero in buona parte solo apparenti, per ragioni che è opportuno esaminare onde verificarne l’effettiva consistenza:


“E’ difficile immaginare una riforma che introduca un unico istituto di tipo tax-benefit in sostituzione di quelli esistenti e che non ammetta il pagamento di integrazioni speciali per tenere conto di situazioni di obiettivo svantaggio (limiti di età, non autosufficienza, costi per l’alloggio, elevati carichi di famiglia). La presenza di tali integrazioni, tuttavia, fa venire meno buona parte dei vantaggi del modello originario in termini di semplificazione amministrativa”

Ora, se la necessità di integrare l’imposta negativa calcolata sulla deduzione-base può essere condivisa, mi pare che nulla vieti di raggiungere questo obiettivo all’interno dell'unico strumento ipotizzato, differenziando ad esempio il minimo vitale (o prevedendo specifiche deduzioni aggiuntive) in funzione di caratteristiche socio-demografiche del contribuente o degli appartenenti al nucleo familiare (presenza di minori, anziani, disabili, etc.), anche al limite concependo una flat-rate tax su base familiare, cioè prevedendo la famiglia (e non il singolo individuo) come soggetto passivo del tributo, operazione favorita e resa neutrale dall’unicità dell’aliquota di tassazione (il cumulo dei redditi familiari non farebbe scattare aliquote progressive, per intenderci). 
All’aumentare della deduzione-base o delle deduzioni aggiuntive aumenterebbe anche l’ammontare del sussidio (sempre pari al prodotto tra l’aliquota d’imposta e la differenza tra il reddito dichiarato e la più elevata soglia esente), senza perciò incappare nelle complicazioni amministrative che caratterizzano i programmi di spesa. La verifica della spettanza del minimo vitale “differenziato” o delle specifiche deduzioni comporterebbe problemi non maggiori di quelli che oggi connotano i controlli automatici delle dichiarazioni dei redditi (verifica della spettanza di deduzioni, detrazioni, crediti di imposta, e così via), effettuati sulla base delle risultanze dell’anagrafe tributaria (art. 36-bis Dpr 600/1973). 


“Una seconda obiezione che può essere mossa all’idea di rimpiazzare la molteplicità dei programmi esistenti con un unico istituto tax-benefit, ancorché integrato e non categoriale, è che quest’ultimo, essendo ‘solo’, risulta politicamente più vulnerabile in periodi di retrenchment della spesa sociale”

Mi sembra che questa obiezione possa portare a conclusioni di segno opposto. L’integrazione del “sussidio universale” (imposta negativa) nell’ambito del tributo sul reddito conferirebbe al primo una grande stabilità, anche se non soprattutto nei periodi di retrenchment della spesa sociale: infatti, una riduzione dei sussidi, per essere attuata, dovrebbe necessariamente far leva sul livello-soglia del minimo vitale (riducendolo), e/o sull’aliquota d’imposta (abbassandola). 
Si tratta tuttavia di elementi strutturali e portanti di un sistema di flat tax integrato, la cui modifica riguarderebbe l’intera platea dei contribuenti e che sarebbe verosimilmente oggetto di un ampio dibattito parlamentare e discussioni in tutto il Paese. 
La riduzione del minimo vitale (minimo esente) comporterebbe non solo la riduzione dei sussidi, ma altresì il pagamento di imposte da parte di soggetti in precedenza esentati, e via via di tutti gli altri contribuenti con redditi maggiori alla soglia esente (ipotizzando che questa operi come una franchigia senza phase out, come a mio avviso dovrebbe funzionare per garantire la progressione del prelievo a tutti i livelli di reddito). 
Una misura del genere non corre perciò il soverchio rischio di essere assunta da una maggioranza (di contribuenti più benestanti) a scapito di una minoranza (i soggetti sussidiati, con redditi inferiori alla soglia esente), posto che anche la maggioranza sopporterebbe le conseguenze di questa scelta. 
Inoltre, il minimo vitale è protetto dall’art. 53 Cost sulla capacità contributiva, dunque una sua riduzione, specie se significativa, rischierebbe di incappare nel sindacato di costituzionalità delle leggi, anche sotto il profilo di un vulnus al principio di progressività, che in un sistema di flat tax è garantita non già da aliquote graduate bensì proprio dalla deduzione alla base (progressività per deduzione). 
L’ipotesi alternativa per depotenziare l’imposta negativa passa per un taglio dell’aliquota del prelievo (che è appunto la stessa di quella utilizzata per calcolare il sussidio), ma in tal caso la riduzione del trasferimento per gli incapienti implicherebbe una riduzione dell’imposta per tutti, che verosimilmente si scontrerebbe con ineludibili vincoli di bilancio. Nè mi sembra che un intervento restrittivo sull’imposta negativa possa ipotizzarsi come misura di contenimento del disavanzo di bilancio, dato che ad essa si accompagnerebbe una riduzione di entrate su tutti i redditi superiori al minimo vitale.


“Il limite fondamentale di una simile riforma è comunque un altro, quello di assoggettare l’intero sistema assistenziale ad un criterio di selettività operante solo dal lato del prelievo fiscale. Se si opta per l’imposta negativa il problema di accertare la condizione economica dei beneficiari della spesa di welfare non è eliminato ma solo rimosso. La verifica dello stato di bisogno viene infatti spostata sul lato fiscale, con l’effetto di caricare l’imposta personale di responsabilità eccessive, in relazione alle difficoltà di accertamento di alcuni tipi di reddito (quelli da lavoro indipendente) e all’esteso ricorso alla tassazione separata nel caso dei redditi da attività finanziarie. L’onere della verifica della condizione economica sarebbe in sostanza una sorta di means-testing a posteriori, che scatterebbe al momento della copertura della spesa”

Il problema di verificare la reale condizione economica dei beneficiari della spesa sociale non può in effetti essere rimosso o evitato nei sistemi di negative income tax, ma non mi sembra che affidarsi per questo compito alle procedure di accertamento fiscale peggiori la situazione rispetto agli attuali controlli sulle spese di welfare. 
L’Amministrazione finanziaria organizzata in modo gerarchico e capillare sull’intero territorio nazionale è la più adatta a effettuare queste verifiche; in secondo luogo, alcuni dei problemi evidenziati da Toso, come la tassazione sostitutiva e alla fonte dei redditi finanziari, potrebbero essere risolti integrando gli attuali meccanismi di tassazione alla fonte in via definitiva con l’obbligo di comunicare all’Amministrazione finanziaria i dati fiscali dei percettori dei redditi erogati, e/o con l’indicazione in dichiarazione degli stessi ai soli fini della verifica della spettanza della personal allowance, con eventuale rimborso dell’imposta assolta alla fonte dal sostituto (secondo una prospettiva che ho meglio indicato in “Dalla crisi dell’Irpef alla flat tax”, Il Mulino, 2016, pp. 141 ss.). 
Quanto alle difficoltà di accertamento dei redditi da lavoro indipendente, si tratta di un problema oramai cronico, che  tuttavia un’aliquota piatta relativamente mite può in parte contribuire a risolvere, inducendo una maggiore “fedeltà fiscale” (anche se questo è in effetti tutto da dimostrare).


“Delegare interamente la responsabilità della prova dei mezzi all’imposta personale comporta anche la rinuncia ad un aspetto essenziale della selettività: la verifica della condizione patrimoniale. Senza un opportuno controllo della ricchezza (immobiliare e finanziaria) del richiedente, tutti i soggetti poveri di reddito ma ricchi di patrimonio risulterebbero assegnatari del trasferimento pubblico"

L'obiezione sembra cogliere nel segno, considerato che l’imposta negativa sul reddito verrebbe appunto concessa guardando soltanto all’incapienza reddituale rispetto alla soglia esente, non già considerando anche il patrimonio posseduto. 
Tuttavia, se nella dichiarazione annuale si impone di tener conto dei redditi di fonte patrimoniale (immobiliare e finanziaria), indipendentemente dall’assolvimento dell’imposta con ritenute alla fonte a titolo definitivo, si finisce già in qualche modo per tener conto del patrimonio posseduto, o quantomeno di quello fruttifero e produttivo. 
Nulla impedisce poi di immaginare in un futuro assetto normativo una integrazione dei dati della dichiarazione dei redditi con alcune informazioni di carattere patrimoniale, comunque oggi disponibili all’Amministrazione finanziaria (si pensi al censimento delle proprietà immobiliari o all’anagrafe dei conti correnti), ad esempio prescrivendo che il possesso di un patrimonio superiore a una certa soglia impedisce l’accesso al sussidio (imposta negativa), pur sussistendone in astratto le condizioni sotto il profilo strettamente reddituale. 
Una informazione di questo tipo già deve essere fornita per beni e attività finanziarie detenute all’estero (da indicare nel famigerato quadro RW), e potrebbe senza credo grandi sconvolgimenti essere richiesta anche per gli investimenti detenuti in Italia, magari in via facoltativa soltanto da chi - dichiarando redditi inferiori alla soglia esente - affermi il proprio diritto al sussidio. 
Questi soggetti avrebbero cioè l’onere di dichiarare che il patrimonio posseduto (investito in immobili e attività finanziarie) è inferiore a una certa soglia. 
A quel punto l’Amministrazione avrebbe la possibilità di effettuare controlli, anche su basi selettive, irrogando sanzioni che fungerebbero da deterrente nei confronti di false dichiarazioni di incapienza patrimoniale.
Quanto invece ai patrimoni infruttiferi diversi da quelli in precedenza indicati (come mobilio, gioielli, quadri d'autore, etc.), difficilmente tracciabili nella loro esistenza, titolarità e valore, nemmeno altri sistemi di monitoraggio - diversi da quelli connessi ai controlli delle dichiarazioni dei redditi - riusciranno mai a tenerne conto.


mercoledì 17 maggio 2017

La via autarchica alla web-tax nell’emendamento Boccia

L’emendamento al DL. 50/2017 presentato dall’On.le Francesco Boccia, che nelle intenzioni del proponente avrebbe l’effetto di tassare le attività italiane delle multinazionali (del web, ma non solo), sembra abbandonare i tentativi di ridefinire unilateralmente, con leggi domestiche, il concetto di stabile organizzazione, per introdurre invece un percorso negoziato con l’Amministrazione finanziaria, finalizzato all'emersione delle stabili organizzazioni, esistenti in Italia ma fin qui non dichiarate, evitando guai peggiori di iniziative accertative e giudiziarie neanche tanto velatamente minacciate.
Ma che cosa prevede esattamente l’emendamento?
La norma si rivolge alle società estere appartenenti a gruppi multinazionali, aventi grande dimensione (1 mld di Euro di fatturato) e con un certo ammontare di vendite in Italia (più di 50 milioni) conseguito “avvalendosi del supporto” di altre società o entità italiane appartenenti al medesimo gruppo: per esse, indica la corsia preferenziale di una sorta di innovativo “interpello qualificatorio” postumo (quelli a regime, previsti dall'art. 11 della l. 212/2000 e dall’art. 31-bis Dpr 600/1973, prevedono che la valutazione sia preventiva), in ordine alla sussistenza di una stabile organizzazione in Italia.
E ciò allorquando i soggetti non residenti ravvisino il rischio che l’attività esercitata in Italia costituisca una stabile organizzazione.
Se a seguito della presentazione dell’istanza l’Agenzia ravvisi la sussistenza di una stabile organizzazione, questa invita il contribuente (cioè la società estera) a definire in contraddittorio i debiti tributari della propria branch italiana, per i periodi di imposta pregressi, con riduzione alla metà delle sanzioni applicabili per l’ipotesi di accertamento con adesione (quindi 1/6 dei minimi edittali), ed estinzione della sanzione penale di omessa dichiarazione. 
Questi effetti “premiali” invece non si producono se manchi la sottoscrizione dell’accertamento con adesione o non vengano effettuati i relativi versamenti: in tal caso l’Agenzia delle Entrate procederà ad emettere gli avvisi di accertamento, anche in deroga ai termini di decadenza previsti dalla legge.
Che cosa si può dire, a caldo, di una norma del genere?
Anzitutto che la stessa - nonostante le similitudini con gli accordi preventivi e le richieste di interpello su interpretazioni dubbie della legge e relative a comportamenti futuri - contempla in realtà una “autodenuncia” su comportamenti passati, con effetti di trascinamento sugli anni a venire. 
La norma si riferisce infatti a chi già effettua cessioni di beni e prestazioni di servizi in Italia, e prevede non già un accordo preventivo bensì una sanatoria di situazioni pregresse, con similitudini procedurali con la voluntary disclosure.
Non serve avere la sfera di cristallo per immaginare quali potrebbero essere gli esiti dell’istanza, che presuppone che la società estera "ravvisi il rischio” di avere fino a quel momento omesso di dichiarare la propria stabile organizzazione italiana. Mi sembra difficile pensare che l’Agenzia, almeno nella stragrande maggioranza dei casi, non risponderà affermativamente ai dubbi prospettati dal contribuente, riconoscendo che sì, in effetti il rischio era fondato, e che una stabile organizzazione esiste.
A quel punto la strada per il contribuente istante diventerà obbligata. 
Non aderire alle proposte di definizione dell’Agenzia sarebbe un suicidio: ci si dovrebbe infatti, in caso contrario, presentare in giudizio avendo previamente inoltrato una istanza in cui si ammetteva di riconoscere l’esistenza di un rischio, ed è altrettanto facile prevedere quale potrà essere l’atteggiamento dei giudici, già frastornati dal mantra che dipinge i “giganti del web” (secondo un’orrenda definizione giornalistica) come degli evasori totali. 
Inoltre, la mancata adesione farebbe scattare una sorta di “sanzione impropria” o ritorsione accertativa draconiana e priva di precedenti, ovvero la disapplicazione della norma sul termine di decadenza per la notifica degli accertamenti, con effetti temporali retroattivi illimitati e riapertura di periodi di imposta già ampiamente “chiusi” di assai dubbia conformità alle regole ordinamentali. 
Stando alla norma, infatti, l’Agenzia potrebbe notificare un accertamento anche per periodi di imposta molto risalenti nel tempo, senza appunto più alcun limite, con la difficoltà per l’impresa di dimostrare che magari le condizioni di esercizio dell’attività erano in passato diverse, dato che dopo dieci, venti o trent’anni non ci saranno più evidenze documentali dei fatti pregressi.
Sul piano dell’analisi economica del diritto, mi sembra che la norma abbia in realtà l’effetto di disincentivare la presentazione di istanze, posto che il contribuente - come visto sopra - si porrebbe di fatto nella condizione di non poter se non accettare qualsiasi richiesta gli venisse fatta dall’Amministrazione, anche la più abnorme e irragionevole.
E non vedo come i rappresentati di un gruppo multinazionale possano scegliere di legarsi le mani a tal punto nei confronti di imponderabili richieste del fisco italiano. Sarebbe inoltre imbarazzante per i managers, nei confronti del gruppo, ammettere che vi era un rischio di accertamento di una stabile organizzazione (la presentazione dell’istanza lo attesterebbe, appunto), giacché ciò porterebbe a ipotizzare, per gli anni pregressi, dei profili di negligenza, sottovalutazione e mancato presidio del rischio suddetto.
Qualche riflessione ulteriore può essere spesa anche sui presupposti applicativi. 
Ora, in verità non si vede perché limitare lo spettro applicativo della norma ai soli gruppi con fatturato superiore a 1 miliardo, e non anche agli altri. L’accesso a un beneficio e una forma di definizione agevolata di pendenze pregresse non dovrebbe infatti dipendere dalle dimensioni del soggetto. Questo aspetto potrebbe in ogni caso anche non assumere grande rilevanza, visto che gli aspetti premiali sono soverchiati da quelli penalizzanti: tra le altre cose, il meccanismo di riduzione automatica delle sanzioni e il loro pagamento quale condizione per la non punibilità penale sembrano precludere al contribuente di invocare l’esimente dell’assenza di colpa o delle “obiettive condizioni di incertezza nell’interpretazione della norma” al fine di escludere in toto le sanzioni. In ogni caso dubito fortemente che gli Uffici la accorderebbero, dato che la presentazione dell’istanza presuppone che il contribuente conoscesse il rischio accertativo, il che certo potrebbe non deporre a suo favore nell’esame del profilo della colpevolezza. Quel che voglio dire è che, rispetto alle ordinarie possibilità di ottenere la disapplicazione delle sanzioni, la particolare procedura sembra contemplarne in ogni caso l’irrogazione (ancorché in misura dimezzata).
Colpisce maggiormente, piuttosto, la seguente circostanza: e cioè il fatto che l’ipotesi tipica di sussistenza di una stabile organizzazione (non dichiarata, occulta) venga ravvisata nel supporto fornito da una società italiana del gruppo, le cui strutture si suppone appunto costituiscano “stabile organizzazione” della società estera.
Si tratta infatti di ipotesi esattamente opposta a quella prevista dai trattati bilaterali che si ispirano al Modello Ocse, il cui art. 5, comma 7, sancisce che il fatto che una società residente di uno Stato controlli una società residente nell’altro Stato “non costituisce di per sè motivo sufficiente” per far considerare tale società una stabile organizzazione dell’altra. Tale clausola, che trova giustificazione sul piano storico nell’esigenza di garantire l’indipendenza e la separatezza ai fini tributari e dei trattati contro le doppie imposizioni di entità giuridiche “dipendenti” o “controllate”, secondo le leggi del diritto commerciale, da altre società, viene completamente sovvertita dall’emendamento Boccia, che ravvisa invece nella presenza di una società residente in Italia un indizio della stabile organizzazione italiana della società non residente appartenente allo stesso gruppo.
Ora, è vero che resta in genere possibile, sulla base di specifiche circostanze addizionali, ravvisare nella società residente in Italia del gruppo una stabile organizzazione “occulta” della società estera (tipicamente quando questa agisca alla stregua di un “agente non indipendente” di quest’ultima, concludendo per suo conto contratti con la clientela), ma si tratta appunto di circostanze da valutarsi caso per caso, non già da elevare a presupposto della fattispecie impositiva, quand’anche di carattere procedimentale, appunto rovesciando la logica del Modello Ocse.
L’emendamento Boccia trasforma infatti la presenza di una società italiana controllata dalla società estera da elemento che di per sè non consente di ritenere sussistente una stabile organizzazione in un fatto rivelatore della stessa.
Peraltro, anche se l’emendamento che stiamo commentando evita di primo acchito l’errore (in cui invece cadeva la proposta di legge Quintarelli) di ridefinire con norma sostanziale interna la “stabile organizzazione”- tra le altre cose, si tratterebbe di una definizione semplicemente inutile, in quanto recessiva rispetto alle norme pattizie - di fatto ci va molto vicino: sia pure nell’ambito di una disposizione che disciplina un inedito interpello-autodenuncia, con effetti sulle annualità pregresse, il legislatore finirebbe per tipizzare un’ipotesi diciamo così “presuntiva” di stabile organizzazione, individuandola nel supporto fornito da entità residenti del gruppo alla società estera del gruppo.
Con l’ulteriore rischio che lo Stato estero di residenza della casa-madre non riconosca (come credito per imposte pagate all’estero) le imposte eventualmente pagate in Italia dalla stabile organizzazione “coartata”, ritenendo che il nostro Paese abbia in realtà tassato una stabile organizzazione inesistente. 
E questa eventualità è una ulteriore ragione che potrebbe spingere i potenziali destinatari della norma in esame a non avvalersene (il che induce a considerare come ottimistica la previsione di gettito di 1 miliardo di euro che l'emendamento, secondo il suo proponente, sarebbe in grado di garantire). 
Invece, la norma potrebbe riuscire benissimo nell’intento di modificare le strategie commerciali e gli schemi di pianificazione dei gruppi multinazionali operanti in Italia, inducendoli, laddove possibile, a non avvalersi più di società controllate nel nostro Paese, ma di far svolgere le funzioni ausiliarie e di supporto alla vendita ad entità indipendenti, bypassando così gli intendimenti del creativo legislatore fiscale italiano. 

Non è una flat tax ma è a rischio incostituzionalità

Secondo le notizie di stampa ci sarebbe un accordo di massima, tra le forze politiche del nascente governo, sulla riforma dell’Irpef in dir...